市数字化城市管理监督指挥中心副主任　吴 松

（2017年9月28日）

盐城市委、市政府历来高度重视城市建设管理工作，尤其是市委第七次党代会以来，紧扣“两聚一高”主题，围绕“产业强市、生态立市、富民兴市”战略部署，将城市建设管理放到更加突出的位置，在今年的两会上，作出构筑“一张网”、引进“一桶水”、壮大“一部车”、培育“一片林”、建美“一座城”的“五个一”战略工程的决策。其中，强调指出建美“一座城”，就是按照智慧、人文、生态、宜居的要求，加快建设小新河以南新型复合功能组团、范公堤高铁综合枢纽组团、大洋湾生态组团、先锋岛生态组团和斗龙港生态组团等“五大组团”，优化功能布局，提升品质内涵，加快打造现代化、国际化、绿色化的江苏沿海中心城市。随着该战略部署的纵深推进，市区城市功能将更加完善，市民对城市管理的期盼将越来越高，各级领导对市区城市管理的关注度也将越来越高。因此，在建美“一座城”的同时，做到建管同步，优化市容秩序，改善人居环境，提升管理水平，便成为摆在广大城市管理工作者面前的一个现实而重要的课题。

一、充分认识强化市区城市管理工作对推进“一座城”建设的重大作用

一个城市随着城市建设的不断扩大，保障城市健康运行的任务就会越来越重，城市管理的地位和作用就会更加凸显。因此，随着“一座城”建设战略的深入实施，盐城市区城市管理工作将会迎来难得的发展机遇。城市建设与管理“三分建设，七分管理”的关系，早已在各级领导中形成共识。建美“一座城”对建的要求越高，管的任务就越重，领导和市民对城市管理的关注度就会越多，政府支持城市管理的力度就更大，这将有利于城市管理工作迎来一个全新的好的政策发展环境。同时，“一座城”建设是市委市政府全面贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的生动体现，建设过程中全方位体现“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，城市基础设施建设步伐加快，原来城市管理的一些“管网不通、设施损坏”等短板硬伤将会逐步得到改善，城市管理的水平将会得到较大幅度的提升。更重要的是，“一座城”建设是市委市政府在中央深入推进城管执法体制改革的背景下提出来，中央在十八届三中全会决定中提出了“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”；习近平总书记亲自召开深化改革领导小组工作会议研究城市管理执法体制改革；2015年10月，中共中央、国务院又印发出台了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，城市管理执法体制改革已成为推进城市发展方式转变的重要手段，因此，“一座城”建设必将推动盐城城市管理执法体制改革，两者相互影响、相互促进。综上所述，强化市区城市管理工作是建美“一座城”的内在要求和必然选择。城市管理部门和城市管理工作者要顺应形势，立足大局，充分认识强化城市管理工作，建美“一座城”是当前的一项重大政治任务，务必要发挥生力军作用，人人为之出力、个个为之流汗，做优管美管好“一座城”文章，在推动经济社会事业发展的新征程上作出城管人的新贡献。

二、盐城市区城市管理的基本现状

盐城是一座苏北沿海经济欠发达的三线城市，城市管理工作起步较晚，1996年成立盐城市城市管理局，市区城市管理工作才逐步走上正规。目前，市区城市管理工作以区域权属为界进行划区管理，大市区共有5个城市管理执法职能部门，市本级主要承担一些重要主干道的管理执法任务，亭湖、盐都、市开发区和城南新区主要承担各自辖区范围内的一些次干道、后街巷道的管理执法任务。2008年，在市委市政府领导关心重视下，又率先在苏北建成并实施了数字化城市管理新模式，2010年，市政府成立了由一把手市长任组长、分管市长任副组长的市区城市管理工作委员会，市区城市管理工作步入了全面发展的“大城管“的运行轨道。

（一）在城市管理机构方面。我市市区两级都设立了专门城市管理机构，市本级设立了城市管理局和城市管理行政执法局，两块牌子、一套班子；盐都区和亭湖区也设立了相对应的机构；市经济开发区城市管理工作由区建设局承担相应职责，设立了专门的内设机构城管科，明确一名领导班子成员具体分管市管理工作；城南新区在机构改革时设立了房屋征收与城市管理局，城市管理工作相对独立。市经济开发区和城南新区的执法工作均由市局委托，为市城市管理综合行政执法局的一个独立执法大队。

（二）在管理执法体制方面。我市市区实行的是“两级政府、三级管理”的管理体制。两级政府是指市、区两级政府的管理，三级管理是指市、区、街道办事处的三级层面城管部门的行业管理。盐都区在各街道均设立了街道环境综合整治长效管理办公室和城管中队，区局为各街道配备派驻2名城管执法人员开展城市管理执法工作；亭湖区各街道均设立了城管科，区局向各街道派驻城管执法中队，各街道均明确了分管领导；市开发区将管理范围划分为涉农和非涉农两个区域，涉农区域为街道负责管理，非涉农区域为区局直属中队负责管理；城南新区将执法人员网格划分到街道，区局对街道管理成效进行动态考核。

（三）在服务管理模式方面。我市市区较早实行了数字化城市管理新模式，数字城管涉及4个区和25个市级成员单位，整合了城市管理资源，改变了过去城市管理由城管部门单兵作战的现状，问题发现的能力得到全面提升，案件处置的效能实现质的飞跃。在此基础上，依托城管委、城管办，每月组织大市区城市管理现场考核，努力发挥考核评价的导向作用，齐抓共管、合力保障的服务管理模式取得了一定的成效。

纵观市区城市管理工作这么多年的发展，市区城市管理工作取得成绩。成功创建成“江苏省优秀管理城市”，城管部门在国家卫生城市、文明城市创建乃至全市经济社会事业发展中发挥了越来越重要的作用。市区城市管理工作有以下几个显著特点：

一是“大城管”体制基本建立。顺应城市化和城市现代化要求，盐城市区先后经过几轮城市管理体制调整，特别是2008年率先在苏北开通了数字城管新模式，初步建立了“大城管”的运行机制。进一步强化了各区政府城市管理职责，同时将分散在各职能部门间城市管理职责进行了有效整合，形成市区城市管理“一盘棋”，极大地提升了市城管委以及城管办在城市管理工作中的主导作用。

二是属地管理成效明显。参照外地先进城市的做法，结合盐城管理实际，市城市管理局因地制宜推进重心下移工作，属地管理责任不断强化，取得了较大的管理成效。各区和驻城街道之间强化管理协作协调，努力调动街道社区在城市管理中的积极性，特别是在国家卫生城市、文明城市创建过程中街道、社区发挥了不可或缺的重要作用。

三是全民参与氛围浓厚。市、区城管部门坚持以人为本，牢固确立“为人民管理城市”理念，努力让人民共享城市发展成果。加大城市管理宣传，举办城市管理开放日活动，引导广大市民积极参与到城市管理工作中去。随着城市管理重心下移工作的不断深入，各区城管部门和街道社区，普遍组建“城市管理志愿者”和“城市管理劝导员”队伍，营造了全民参与城市管理的良好氛围。

四是数字城管作用明显。运用数字城管信息系统平台，创新了管理体制，再造了管理流程，实现了对城市精确、敏捷、高效和全时段、全方位覆盖的管理。据市区数字城管信息系统平台自动生成的数据分析，自数字城管系统运行以来，截至2017年9月30日，市数字化城市管理监督指挥中心共派遣案件995722件，月均结案率99.76%，其中按时结案率达84.77%，大量的城市管理问题得以及时发现、快速处置，为改善市容市貌，优化人居环境，促进经济社会全面、持续、和谐发展，发挥了重要作用

三、市区城市管理工作存在的一些问题

近年来，盐城市区在城市管理体制改革、热点难点问题治理等方面进行了多方面大胆有益的探索，形成了许多好的管理经验，有的在全省乃至全国还有较大影响。如：市区“集约型”数字城管系统工程项目先后被省住建厅和国家住建部评定为“全省建设领域科技示范工程”和“全国建设科技示范工程”，这些好的经验做法必将在推进“一座城”建设中继续发挥积极效应。同时，对照中央理顺城管执法体制要求和国内国际一些发达城市的管理标准，以及市委市政府建美“一座城”的目标定位，市区城市管理工作还存在一些问题。

（一）市级统一监督管理权威性还不够。高位协调机制有待进一步完善，大市区虽成立了由市政府主要领导任主任的市区城市管理委员会，下设办公室在市城管局，但由于城管办无专职人员负责，相关运作制度不够健全，很少召开专门的工作议事协调会议，致使城市管理高位协调职能大打折扣。考核监督机制刚性不够，虽然建立数字化城市管理监督指挥考评和城管委的考核机制，数字城管每月对各块及市级相关部门城市管理部、事件的处理情况进行考核，印发考评通报，并在新闻媒体上公布；城管委组织对各区城市管理工作进行综合性考核，印发考核通报。但由于考核工作未能纳入对区级政府年度综合考核体系，导致实际工作中各责任单位工作完成不完成，干好干坏没有相应的激励及惩戒措施，导致两个考核徒有形式，未达到落实责任、激励先进、鞭策落后的效果。

（二）属地责任落实还不深入。在大市区城管内部，实行市本级负责主干道，区级负责后街巷道的管理体制，相互间存在推诿、扯皮现象，工作合力整合不到位。在城建、房管、公安、交通等部门涉及的城市管理工作方面，有些是市级直管，有些是下放到区管，但管理范围各不相同，存在责权利不统一问题，属地部门管理责任多于管理权限，一定程度上影响了城市管理工作的顺利开展。特别是街道主体管理责任落实不到位，街道应当是城市管理的主阵地、主战场和主力军，但在实践管理工作中，缺乏必要的人员保证、经费保障、考核奖惩等措施，工作标准不高，管理效率低下，习惯于运动式、突击式管理，影响了城市管理水平的提升。

（三）执法管理力量还相对薄弱。主要表现在两方面：一是行政执法人员数量严重不足。住建部《城镇市容环卫劳动定额》对城管执法人员的定员数的规定为“按城市人口数量的万分之三到万分之五配备”，江苏省人民代表大会常务委员会《关于加快城管执法体制改革推进城市管理综合执法工作的决定（草案征求意见稿）》对城市管理综合行政执法人员有“配备比例标准为城市常住人员的万分之四至六”的要求。但就盐城市区来看，现有常住人口162.9万，即使按照万分之四的标准，市区执法人员编制至少应配备652名，但目前现有行政和参公事业编制数仅为261名，实有240名。二是城管执法司法保障不力。城管执法与公安、法院等司法机构缺少必要协调协作机制，存在“执法难、难执法”现象。

　  （四）公共基础设施规划还比较滞后。由于历史原因，市区各区公共基础设施没有能够同步规划、建设和配套到位，这种现象在亭湖老城区尤为明显，导致城市管理和服务设施普遍存在数量不足、质量不高、布局不尽合理等欠账现象。

　　（五）精细化管理程度还不高。目前，我市市区城市管理总体上来说还比较粗放，道路不洁、路牙破损、窨井丢失、出店经营、车辆违停等现象在不同程度上存在，甚至还比较普遍。网格化管理、“门前三包”、“城市管理劝导员”等一些措施还没有完全落实到位，城市管理水平与先进城市相比还存有一定差距。

（六）长效管理机制还不完善。一些工作还停留在抓当前、抓表面的层次，工作落实招法不多，没有形成长效管理机制，不能做到保持久、见长效。在环境综合整治方面，通过集中整治行动目前取得了较好的效果，但主要还是采取行政措施和突击整顿干工作，没有综合运用经济、法律、教育等各种手段，整治工作仍然未走出“治理—反弹—再治理—再反弹”的怪圈。资金投入机制、工作保障机制、监督考核机制等长效管理机制还不健全。

四、关于强化市区城市管理工作的几点思考

策应“一座城”建设，城市管理要积极探索适合盐城发展的新的管理模式, 不断提高城市治理能力，切实解决城市病等突出问题，全面提升市区环境质量、人民生活质量和城市竞争力，推动实现盐城城市管理的战略升级，努力把盐城建设成为现代化、国际化、绿色化的江苏沿海中心城市。

（一）强化服务理念，打造“百姓城管”。按照建美“一座城”要求，强化城市管理工作，要始终坚持以人为本，切实强化服务理念，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，全面打造“百姓城管”品牌。要立足为人民管理城市，城市管理必须考虑城市规划的前瞻性、科学性、可行性，科学合理规划城市公共基础建设，建管同步，并预留必要的发展空间，避免从源头上出现新的城市管理难题；在此基础上，制定好户外广告、空间亮化、公共厕所、垃圾收集箱（房）等市容环卫设施专业详规，在城市建设中超前谋划、同步实施，尽量为广大市民生活提供便捷服务。要全面加强队伍教育管理，坚持文明执法、说理式执法，全面提升城管部门形象；坚持长效化管理，拓展管理覆盖区域，延长管理时间，让城市环境每天都干净，市容秩序每天都井然。同时，要强化宣传教育，营造良好舆论氛围。定期组织开展“城管开放日”活动，组建壮大“城市管理志愿者”和“城市管理劝导员”队伍，引导市民自愿有序参与到城市管理工作中去，提升文明素养，自觉维护城市形象。

（二）完善管理标准，打造“科学城管”。按照建美“一座城”的要求，强化城市管理工作，要进一步细化管好、管美“一座”城标准，做到依法管理、规范管理、科学管理。结合城管执法体制改革，梳理汇总公示行政权力责任清单，规范城市管理权力运行，确保行政权力运行科学；按照《江苏省城市市容环境卫生管理条例》和盐城城市总体规划、市容环卫专项规划要求，结合盐城城市管理实际，进一步完善细化城市管理的领域涉及的各项管理标准体系，道路清扫“以克论净”应该达的什么标准？井盖丢失应该在什么时限内修复？通过严格制定规范标准体系，确保城市管理更加科学高效。认真执行《城市管理执法办法》，制定文明执法标准，推行说理式执法，执法过程全过程记录，确保城市管理执法更加科学文明。

（三）推进体制改革，打造“法制城管”。按照建美“一座城”要求，强化城市管理工作，要积极推进城市管理执法体制改革，完善管理体制，创新治理方式，提升执法效能，打造“法制城管”。要根据中央、国务院和省有关理顺城管执法体制要求，结合盐城城市管理实际，尽快推进全市城管执法体制调整改革工作。重点做好以下三个方面的工作：一是框定管理执法职责。建议我市参照外地城市做法，先将与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域先推行城市管理综合执法，再逐步覆盖到中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中所有框定内容。二是整合执法力量。整合城管、建设、规划、房产执法队伍，实行综合执法；同时，适应城市管理发展规模，不断增加行政执法人员数量，逐步达到规定匹配要求。三是推行重心下移。市级城市管理行政主管部门主要负责市区城市管理工作的规划和标准制定、重要基础设施建设与管理、日常绩效考核与监督，可适当保留户外广告、渣土处置审批、管理和专业执法工作，其他管理事项全部按照属地管理原则下放各区负责，落实属地管理执法责任，形成城市管理工作横向到边、纵向到底工作机制。在此基础上，强化执法刚性力度，坚持依法治理，对拒不服从管理的责任单位和人员，坚决启动行政处罚程序，加大违章行为曝光力度，确保城市管理规范有序。

（四）创新管理模式，打造“精细城管”。按照建美“一座城”的要求，强化城市管理工作，在细化制定管理标准的基础上，依托数字化城市管理平台，大力推进网格化管理，定人、定岗、定区域、定标准、定奖惩，实施城市精细化管理，在日常管理中，每一个步骤都要精心，每一个环节都要精细，每一项工作都是精品，以全面提高管理水平和工作质量。

（五）运用现代技术，打造“智慧城管”。按照建美“一座城”的要求，强化城市管理工作，要切实彰显数字城管信息平台作用，立足盐城市区城市管理实际，逐步整合人口、交通、能源、建设等公共设施和公共基础服务信息功能，利用卫星遥感监测技术，探索使用无人机，不断探索建设打造集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的具有盐城特色的“智慧城管”。

（六）强化政策保障，打造“高效城管”。按照建美“一座城”的要求，强化城市管理工作，要进一步发挥市城管委高位协调职能，提升市级城管部门指挥协调能力，确保形成高效便捷的监督指挥体系。加快地方城市管理立法步伐，为市区城市管理执法工作提供必要的法制保障。加大人员、经费投入，改善市区执法管理环境，提高一线人员待遇，确保城市管理工作有人干、干得好。强化督查考核，市政府尽快出台市区城市管理工作奖惩考核办法，将城管工作纳入市政府年度综合目标考核体系，提高督查考核的约束性和激励作用，促进各城市管理部门更加主动履职、积极作为。健全城管执法司法保障机制，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。通过完善一系列的政策法制保障，打造“法制城管”，促进城市管理工作更好更快的发展。

结束语

一座城市只有在建美的基础上，全面管美管好这座城，才能体现这个城市的文化内涵和发展特质，才能最大化彰显城市竞争力，才能全面提升市民群众的幸福感和获得感。“一座城”建设，是市委市政府“五个一”战略工程的重要组成部分。城管部门和城管人要站在全局高度，全方位审视城市管理目前存在的薄弱环节和不足，以深化改革为契机，攻坚克难、锐意进取、顽强拼搏，全面建立现代城市管理体制，从而不断谱写城市管理工作新篇章。